Антикорупційні групи «Прозорість та підзвітність»: декларації і реальна робота

Майже півроку тому уряд доручив створити при обласних державних адміністраціях робочі групи «Прозорість та підзвітність». Це рішення мало стати відповіддю на суспільний запит на дієву боротьбу з корупцією та зміну формату комунікації влади з громадянами. На прикладі Харківської області Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, чим займається і що оминає своєю увагою така робоча група.

Бюрократією по казнокрадству

Численні соціологічні дослідження свідчать, що головною проблемою України, окрім війни, громадяни вважають корупцію. При цьому, абсолютна більшість українців (78%) покладає пряму відповідальність за корупцію в уряді та військових адміністраціях на президента Володимира Зеленського. На необхідність ефективної боротьби з корупцією постійно звертають увагу і зовнішні партнери України, від яких зараз залежить стійкість вітчизняної економіки.

Саме в такому контексті внутрішнього та зовнішнього тиску 29 вересня 2023 року уряд доручив обласним та районним військовим адміністраціям утворити однотипні робочі групи за назвою «Прозорість та підзвітність». Деклароване основне завдання груп – контроль за використанням бюджетних коштів. Фактичне завдання-мінімум – наповнити інформаційний простір постійними згадками про активну антикорупційну роботу представників президентської вертикалі в регіонах.

10 жовтня 2023-го така робоча група була утворена в Харківській області. В базовому варіанті її склад налічував 20 осіб – 8 чиновників обласної адміністрації, начальники 7-ми районних адміністрацій, заступники голів обласних СБУ, ГУНП і прокуратури, а також двоє представників громадських організацій (які вже співпрацювали з ХОДА в форматі обласної Ради волонтерів). Тобто, робоча група об’єднує президентську команду, яка представляє позаелекторальний вимір політикума (не обраних, а призначених місцевих керівників), плюс «силовиків».

Положення про робочу групу визначає її як постійно діючий консультативно-дорадчий орган при обласній адміністрацій. Згідно Положення, основні завдання робочої групи складаються з:

• планування роботи з контролю за належним використанням бюджетних коштів, виділених з фонду ліквідації наслідків збройної агресії;
• обмін інформацією та проведення консультацій із внутрішніми та зовнішніми зацікавленими сторонами;
• здійснення ідентифікації, аналізу та визначенні ризиків;
• розроблення заходів із контролю за належним використанням коштів, виділених з фонду ліквідації наслідків збройної агресії. 

Варто звернути увагу, що в 2-х з 4-х пунктах прямо йдеться про кошти фонду ліквідації наслідків збройної агресії – тобто, за початковим задумом, головна мета полягала не в розпорошенні уваги на всі публічні закупівлі в регіоні, а - в першочерговому контролі за багатомільйонними тендерами щодо відбудови. Ймовірно це те, що особливо турбує наших західних партнерів, коштом яких de facto і забезпечується відбудова.

Спойлер: за неповні півроку цей Фокус основної уваги робочої групи суттєво зміниться – наприклад, у новині про засідання робочої групи від 8 березня 2024 року на сайті ХОВА всерйоз звітуватимуть про розгляд 5 тендерних закупівель на загальну суму 52 тисячі гривень, «в яких не було виявлено корупційної складової».

Головує в харківській «Прозорості та підзвітності» заступник очільника ХОВА Євген Іванов. Приблизно раз на місяць посадовець проводить брифінги та публічно звітує про діяльність робочої групи (на YouTube-каналі ХОВА можна знайти 4 відео-записи таких брифінгів).

Секретарем робочої групи була Вікторія Белявцева, і саме її візуючий підпис стоїть на установчих документах (Положення та Склад робочої групи). Цей факт надає антикорупційним ініціативам ХОВА особливого колориту – в лютому 2024-го Белявцевій було оголошено підозру по справі щодо розкрадання гуманітарної допомоги в перші місяці повномасштабної війни.

До речі, у чомусь схожий кейс із обласними ТОП-чиновниками на Харківщині вже траплявся: 10 червня 2021 року тодішній голова облради Артур Товмасян підписав рішення про розробку обласної антикорупційної програми, а за півтора місяці йому було оголошено підозру по справі про отримання хабаря від керівника обласного комунального підприємства (судовий процес досі триває).

Щодо кейсу Белявцевої, то прес-служба ХОВА спочатку дала коментар на захист чиновниці, але вже наступного дня, 14 лютого 2024-го, з’явилось повідомлення про її звільнення з посади керівника апарату обладміністрації за згодою сторін. Утім, на діяльності антикорупційної робочої групи це (принаймні, ззовні) особливо не позначилось – 15 лютого на сайті ХОВА оприлюднена чергова новина про засідання «Прозорості і підзвітності», в якій жодним чином не згадується ситуація з імовірною причетністю посадовців обладміністрації до багатомільйонних схем із «гуманітаркою».

І це вже не перша ситуація з гучним корупційним скандалом у ХОВА, яку обходить увагою «Прозорість та підзвітність». 17 листопада 2023 року було затримано чиновницю обладміністрації, яка виявилася «крайньою» в «схемі» виїзду за кордон для ухилянтів по системі «Шлях». Важко повірити, що верхівкою такої багатомільйонної «схеми» могла бути чиновниця рівня заступника директора департаменту. Прес-служба ХОВА повідомила, що підозрювана вже не є співробітницею обладміністрації – виявляється, вона була звільнена за згодою сторін саме 17 листопада, тобто, в день затримання (реакція дуже схожа на «кейс Белявцевої»).

Наступного дня відбувся брифінг представників «Прозорості та підзвітності», і це був єдиний з-поміж 4-х брифінгів, який проводив не заступник голови ХОВА, а спікер рангом нижче – начальник відділу з питань запобігання та виявлення корупції. Про резонансний скандал та роль ХОВА у «схемі» з виїздом за кордон по системі «Шлях» чиновник у своєму виступі жодним словом не обмовився, питань від журналістів на цьому заході не надійшло взагалі.

Діяльність робочої групи

Загалом, варто відзначити, що новини про засідання робочої групи «Прозорість та підзвітність» з’являються на сайті ХОВА регулярно, але, як і в наведених вище прикладах, часто вони просто відволікають увагу від реально резонансних корупційних кейсів, і, натомість, створюють видимість антикорупційної активності обласних чиновників. Аналіз усіх 27-ми новин на сайті обладміністрації (а також відеозаписів 4-х брифінгів) дозволяє систематизувати діяльність робочої групи та виокремити, про що саме звітує «Прозорість та підзвітність».

Джерело: інфографіку складено на підґрунті даних із сайту ХОВА

Водночас, потрібно більш детально розібратися, наскільки усі ці заходи сприяють досягненню головної декларованої мети – контролю за ефективним розпорядженням бюджетними коштами. Зокрема – цитата з Положення – «контролю за належним використанням коштів, виділених з фонду ліквідації наслідків збройної агресії».

На останньому брифінгу заступника голови ХОВА Євгена Іванова журналістка «Gwara Media» поставила йому запитання щодо кількості зупинених завдяки робочій групі тендерів із корупційними ризиками та щодо загального обсягу зекономлених бюджетних коштів. У відповідь голова робочої групи зазначив, що статистика економії поки не ведеться, і як дорадчий орган робоча група не вповноважена зупиняти закупівлі, але в кейсі ремонту ліцею в Слатино за 355 млн. грн. «було прийнято рішення відтермінувати проєкт до 2025 року». Насправді, це виглядає як спроба обласних чиновників виставити за свою заслугу рішення, яке ухвалювалось вимушено і лише через суспільно-медійний резонанс. І якщо ці 355 млн. грн. потім фігуруватимуть у звітах як «зекономлені в 2024 році, завдяки робочій групі» - це буде очевидна маніпуляція.

При цьому, значна частина антикорупційної діяльності, про яку звітує «Прозорість та підзвітність» на сайті ХОВА, відбувалася б і без жодних робочих груп. Наприклад, затверджена ще 6 червня 2023 року «Антикорупційна програма обласної адміністрації на 2023-2025 роки» вже передбачала проведення тренінгів для співробітників (зокрема, за темою подання електронних декларацій) силами профільного відділу ХОДА з питань запобігання корупції. Тобто, ці активності не є безпосередньо результатом робочої групи і мали б проводитись без будь-яких нових меморандумів.

Оновлення сайту ХОДА для збільшення прозорості та зворотного зв’язку, вочевидь, є позитивним моментом. Який, втім, дублює вже існуючі інструменти громадського контролю: новий розділ «Публічні закупівлі» автоматично підтягує усі тендери в Харківському регіоні з сайту «Prozorro» (у кожному рядку є посилання, що переадресовує безпосередньо на «Prozorro»). Нові форми для звернень (на сайті ХОВА та чат-бот) дублюють вже існуючі антикорупційні гарячі лінії та можливості для публічних скарг на тендери у самій платформі «Prozorro».

Тому ці «фонові активності» не мають відволікати від найважливішого напряму діяльності робочої групи – моніторингу публічних закупівель із метою економії бюджетних коштів. Охопити всі тендери в регіоні дорадчий орган - не в змозі, тож, постає питання пріоритетів у фокусуванні уваги.

І наразі виглядає так, що стратегія «Прозорості та підзвітності» на Харківщині – по можливості оминати увагою теми, в яких розподіляються сотні мільйонів гривень, і, натомість, проявляти активність з питань, де немає значних коштів. У переважній більшості новин про засідання робочої групи, на яких розглядалися тендери, фігурують закупівлі структурних підрозділів обладміністрації (як у прикладі з розглядом тендерів управління розвитку промисловості на загальну суму 52 тис. грн.). Але департаменти, які оголошують найдорожчі закупівлі, в поле зору майже не потрапляють (або інформація про це не висвітлюється).

Зокрема, мова йде про Департамент капітального будівництва ХОВА, який виступає замовником тендерів від ХОВА на відбудову – про ТОП-5 найкоштовніших закупівель 2023 року на загальну суму 700 млн. грн. можна дізнатися з нашого попереднього окремого дослідження. Нагадаємо, що ці ТОП-5 найдорожчих об’єктів – це ліцеї в прикордонних та прифронтових Чугуєві і Старому Салтові, а також будівлі місцевих рад в Ізюмі, Старому Салтові та Руській Лозовій.

Поодинокі згадки про справді коштовні проєкти все ж трапляються і в новинах про засідання «Прозорості та підзвітності». Наприклад, у новині від 19.01.2024 року повідомляється: «Учасники робочої групи розглянули доцільність реалізації проєкту щодо капітального ремонту нежитлового приміщення для облаштування пункту обігріву в Малій Данилівці. Зокрема, начальник Малоданилівської селищної ради Олександр Гололобов доповів, що у планах у цих цокольних приміщеннях обладнати територіальний центр комплектування та соціальної підтримки».

У цій новині за пальму першості абсурду конкурують одразу дві речі: по-перше, голова громади анонсує (а ХОВА розміщує) у відкритому доступі, де саме за 20 км від російського кордону буде облаштовано військкомат (після ракетних обстрілів військкоматів у Харкові таку інформацію не розголошують). По-друге, робоча група при ХОВА обґрунтовує доцільність виділення бюджетних коштів із посиланням на авторитет та слова особи, яка наразі є фігурантом одразу двох різних кримінальних проваджень по справах про розкрадання бюджетних коштів.

Тобто, місцевий посадовець вносить заставу, щоб не сидіти в СІЗО, і потім, разом із представниками прокуратури та поліції, розплановує нову відбудову в своїй громаді. А чиновникам ХОВА не здається, що долучення підозрюваних у корупції до обговорення відбудови кидатиме тінь на всю діяльність їхньої антикорупційної групи, і вони буденно звітують про це на сайті обладміністрації.

Також у січні 2024-го робоча група прозвітувала про розгляд публічних закупівель Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу за минулий рік на загальну суму 370 млн. грн. Усі закупівлі відбувалися шляхом відкритих торгів, інформації про будь-які виявлені порушення чи корупційні зловживання в новині немає. Ймовірно, така новина покликана закріпити позитивний перевірений образ департаменту, якому суспільство може довіряти. І після цього, в лютому-березні 2024-го, саме через цей департамент ЖКГ та ПЕК проводяться усі закупівлі матеріалів і робіт із обладнання фортифікаційних споруд. Тут загальний кошторис вимірюється вже не сотнями мільйонів, а мільярдами гривень.

Цей приклад, як і інші наведені в дослідженні, підводить до висновку, що в діяльності робочої групи «Прозорість та підзвітність» на Харківщині імітаційна PR-складова суттєво переважає реальне прагнення до транспарентності та боротьби з корупцією. І проводячи помпезні форуми та щотижневі наради, чиновники, швидше, створюють ілюзію прозорості та антикорупційної активності в розрахунку на низький рівень політичної та бюджетної грамотності громадян.

Висновки

Аналіз Положення про робочу групу «Прозорість та підзвітність» у Харківській області свідчить, що від самого початку до змісту її діяльності було закладено звужене розуміння «прозорості» та «підзвітності». З огляду на задекларовані завдання, воно зводиться до антикорупційного моніторингу використання бюджетних коштів у регіоні, зокрема, виділених з фонду ліквідації наслідків збройної агресії. І категорія «підзвітність» тут de facto - не про формат комунікації чиновників і громадян, а про внутрішньовідомчу ієрархію усіх залучених до розподілу бюджетних потоків суб’єктів. «Райони» звітують перед «областю», департаменти ХОДА перед керівництвом адміністрації, усе відбувається під наглядом «силовиків», і, врешті, зводиться до звітування призначенців президента в регіоні перед своїм патроном. Суто інституційно жодна місцева ланка в цьому процесі (РДА, ХОДА, «силовики») не належить до електорального виміру політики – своїми посадами вони завдячують не виборцям, а президенту, що й визначає реальний формат підзвітності. Окремої згадки заслуговує спроба поставити у формат підзвітності до адміністративної вертикалі органи місцевого самоврядування громад, що є черговим проявом «відкату» політики децентралізації в Україні.

Вертикаль держадміністрацій на Харківщині далека від забезпечення навіть звуженого розуміння «прозорості та підзвітності» як насамперед фінансової транспарентності. І вже майже піврічна діяльність спеціально утвореної робочої групи суттєвим чином на цю ситуацію не впливає. Наприклад, попри створення на сайті ХОВА спеціальної сторінки-агрегатора з усіма публічними закупівлями (інформація дублює розміщену на сайті «Prozorro»), на вже існуючій сторінці «Бюджет» відсутні оновлення після лютого 2022 року. Обласний бюджет на 2024-й рік на сайті все ж можна знайти, але документ наче навмисно сховано якомога далі від пересічного відвідувача сайту. До того ж, документ опубліковано в недоступному для автоматизованої обробки вигляді (скан роздрукованої версії), що не відповідає стандартам прозорості відкритих даних.

Аналіз діяльності робочої групи «Прозорість та підзвітність» (на матеріалах із сайту та YouTube-каналу ХОВА) дозволяє скласти системне уявлення, про що звітує робоча група, і що навпаки вона обходить своєю увагою. Основним предметом звітування є не результат роботи, а сам факт проведення якихось заходів – засідань, брифінгів, форуму, тренінгів тощо. При цьому ті ж тренінги для співробітників ХОВА мали б проводитись і без створення якихось робочих груп – це було передбачено документами, затвердженими ще до появи «Прозорості та підзвітності». Також робоча група звітує про вибірковий розгляд публічних закупівель – зазвичай, за тими напрямами, де немає великих сум, із неодмінним додаванням у пострелізи фрази «порушень не виявлено». А оминає увагою «Прозорість та підзвітність» оголошені самою ХОВА найбільш коштовні тендери відбудови та гучні корупційні скандали, пов’язані із самою обласною адміністрацію. На додачу, робоча група з контролю за використанням бюджетних коштів у своїх рішеннях посилається на обґрунтування від посадовців, що перебувають під слідством за розкрадання бюджетних коштів. Вочевидь, все це лише закріплює суспільне уявлення про наскрізь корумповану владу, попри її зусилля створити ілюзію боротьби з казнокрадством.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».